Università di Torino: Dipartimento di Scienze Giuridiche

Tecniche Interpretative della Corte Costituzionale

Sentenza numero 0001 del 1966 inserita nel sistema il 10/11/2012
Pronuncia: Pronuncia di accoglimento
Disposizione parametro: Costituzione della Repubblica:
-Argomento teleologico (ipotesi del legislatore provvisto di fini)
-Argomento letterale (considerazioni di ordine sintattico grammaticale)

N. 1
SENTENZA 7 GENNAIO 1966

Deposito in cancelleria: 10 gennaio 1966.
Pubblicazione in "Gazzetta Ufficiale" n. 12 del 15 gennaio 1966.
Pres. AMBROSINI - Rel. CASSANDRO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Prof. GASPARE AMBROSINI, Presidente - Prof.
GIUSEPPE CASTELLI AVOLIO - Prof. ANTONINO PAPALDO - Prof. NICOLA JAEGER
- Prof. GIOVANNI CASSANDRO - Prof. BIAGIO PETROCELLI - Dott. ANTONIO
MANCA - Prof. ALDO SANDULLI - Prof. GIUSEPPE BRANCA - Prof. MICHELE
FRAGALI - Prof. COSTANTINO MORTATI - Prof. GIUSEPPE CHIARELLI - Dott.
GIUSEPPE VERZÌ - Dott. GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI - Prof. FRANCESCO
PAOLO BONIFACIO, Giudici,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 4 della
legge 13 agosto 1959, n. 904, promosso con ordinanza emessa il 10
aprile 1964 dalla IV Sezione del Consiglio di Stato sul ricorso di
Piazza Domenica Clara contro il Ministero dei lavori pubblici ed il
Prefetto di Ravenna, iscritta al n. 138 del Registro ordinanze 1964 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 225 del 12
settembre 1964.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri e di costituzione di Piazza Domenica Clara;
udita nell'udienza pubblica del 1 dicembre 1965 la relazione del
Giudice Giovanni Cassandro;
uditi l'avv. Gian Marco Dallari, per Piazza, ed il sostituto
avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto:

1. - Con decreto 8 giugno 1962, n. 14000, rep. 32, il Prefetto di
Ravenna autorizzò l'occupazione temporanea in favore dell'A.N.A.S. di
terreni di proprietà della signora Domenica Clara Piazza, occorrenti
per la costruzione di una variante alla strada statale "Adriatica",
approvata con decreto del Ministro dei lavori pubblici 14 marzo 1962,
n. 188/699. Contro questi decreti la signora Piazza propose ricorso
davanti alla IV Sezione del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale;
e nel ricorso e in una successiva memoria sollevò la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1 e 4 della legge 13 agosto
1959, n. 904, intitolata: "Sistemazione, miglioramento e adeguamento
delle strade statali di primaria importanza ed integrazione di fondi
per l'esecuzione del programma autostradale". Sosteneva la ricorrente
che l'articolo primo della legge, il quale dispone che "per
l'attuazione... della parte più urgente del programma di sistemazione,
miglioramento e adeguamento delle strade statali rientranti fra gli
itinerari internazionali e le arterie di grande circolazione, è
autorizzata la spesa complessiva di 200 miliardi di lire da erogare,
con corrispondenti stanziamenti per ciascun esercizio, in dieci
esercizi finanziari, in ragione di 20 miliardi di lire dal 1960-61 al
1969-70", lungi dall'adempire l'obbligo imposto al legislatore dal
quarto comma dell'art. 81 della Costituzione, giusta il quale "ogni...
legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per
farvi fronte", rappresenta, col rinvio che esso consente agli esercizi
finanziari futuri, un espediente per eluderlo; e che l'art. 4,
autorizzando l'iscrizione delle somme previste nello stato di
previsione della spesa del Ministero dei lavori pubblici fino alla
concorrenza di lire 200 miliardi, ripartite negli esercizi finanziari
indicati, viola il terzo comma del citato art. 81, in quanto consente
di stabilire nuove spese con una legge che, per sua natura, è una
legge di bilancio, e, insieme, l'art. 72, secondo comma, della
Costituzione, in quanto la legge è stata approvata non già con la
procedura normale di esame e di approvazione prevista dall'ultimo comma
dell'art. 72 appunto per le leggi di approvazione di bilanci e
consuntivi, ma mediante la procedura davanti alle Commissioni previste
dal terzo comma del medesimo articolo.
Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni di non rilevanza
sollevate dall'Avvocatura generale dello Stato e ha motivato la non
manifesta infondatezza facendo riferimento a numerose sentenze di
questa Corte che hanno escluso che i mezzi di copertura di una nuova e
maggiore spesa possano essere ritrovati mediante entrate relative a
esercizi futuri. L'ordinanza di rimessione non manca di notare che le
richiamate sentenze di questa Corte sono state pronunciate per leggi
regionali e che esse, perciò, non hanno deciso la sollevata questione
di costituzionalità, nei confronti dell'art. 81, ma ha ritenuto
tuttavia che le motivazioni relative offrano sufficienti argomenti per
ammetterne la non manifesta infondatezza; e per l'altra questione,
relativa cioè all'art. 72, ha affermato che "per le considerazioni
già svolte in relazione alla prima questione può ritenersi che anche
questa..., che presenta qualche analogia con la prima, non sia
manifestamente infondata".
L'ordinanza, notificata alle parti e al Presidente del Consiglio
dei Ministri e comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento, è
stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 225 del 12 settembre 1964.
2. - La signora Piazza si è costituita nel presente giudizio,
rappresentata e difesa dall'avv. Gian Marco Dallari, il quale ha
depositato deduzioni il 9 agosto 1964. In queste vengono fatti valere a
sostegno della tesi dell'illegittimità costituzionale delle norme
impugnate, gli argomenti esposti al Consiglio di Stato e riferiti
nell'ordinanza di rimessione.
3. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
L'atto di intervento è stato depositato il 30 settembre 1964.
L'Avvocatura osserva:
1) i compiti che, a norma dell'art. 1 del decreto legislativo 27
giugno 1946, n. 33, spettano all'A.N.A.S. sono tra gli altri: a) di
gestire le strade statali e le autostrade appartenenti allo Stato,
provvedendo alla loro manutenzione ordinaria e straordinaria; b) di
realizzare il progressivo miglioramento delle strade statali e nuove
autostrade. A tali compiti l'Azienda provvede con i fondi posti a sua
disposizione e l'intervento del legislatore nel 1959, per la parte che
si riferisce alla migliore sistemazione e adeguamento delle strade
statali di primaria importanza, non avrebbe altro fine se non quello di
"programmare" una spesa destinata a un compito normale dell'Azienda e
che perciò non può essere considerata "nuova", nuova essendo una
spesa che soddisfi un fine nuovo rispetto a esigenze preesistenti, e
nemmeno "maggiore", perché una spesa così qualificata richiede un
termine di raffronto costituito dal "bilancio in corso" che, nel caso
in esame, non sussiste, provvedendo la legge impugnata, senza incidere
sul bilancio in corso, a realizzare, mediante una spesa ripartita in un
numero determinato di anni, uno dei fini istituzionali dell'A.N.A.S.;
2) il problema che è al fondo della questione di costituzionalità
sollevata dal Consiglio di Stato, sarebbe quello dell'interpretazione
dell'art. 81 della Costituzione relativamente alla programmazione di
una spesa prevista nella legislazione preesistente, e riguarderebbe il
potere del legislatore di adottare un piano per realizzare
ordinatamente un fine attraverso l'erogazione di "titoli di spesa
ordinaria". Questo potere non potrebbe essere contestato né
condizionato all'indicazione di una "copertura", stante che alla spesa
si fa fronte mediante le entrate ordinarie del bilancio dello Stato; e
il problema della copertura di un piano proiettato nel tempo per
l'attuazione di un fine previsto già dalla legge riguarderebbe
soltanto il potere discrezionale del legislatore di destinare, secondo
certi criteri, le entrate dello Stato alla soddisfazione di determinate
esigenze pubbliche;
3) a torto si farebbe richiamo alle decisioni di questa Corte
indicate nell'ordinanza, perché queste decisioni riguarderebbero spese
nuove o maggiori. Viceversa, l'Avvocatura ritiene che possa trarsi
argomento a sostegno della sua tesi dalla sentenza della Corte del 19
maggio 1964, n. 33;
4) l'infondatezza della seconda questione di costituzionalità
risulterebbe dal fatto che la legge impugnata, lungi dal poter essere
qualificata una legge di bilancio, è una legge sostanziale, fonte
giuridica dell'iscrizione della spesa nei bilanci degli anni
successivi, i quali sono soltanto da approvare, come furono in effetti
approvati, seguendo la procedura prevista dall'art. 72, ultimo comma,
della Costituzione.
4. - L'Avvocatura ha pure depositato il 18 novembre 1965 una
memoria, nella quale ha svolto ampiamente le tesi difensive enunciate
nell'atto d'intervento. Le conclusioni alle quali essa perviene sono le
seguenti: a) la legge impugnata non costituisce un nuovo titolo di
spesa; essa si riferisce a un titolo di spesa già esistente
nell'ordinamento giuridico e rappresentato da uno dei fini
istituzionali fondamentali dell'A.N.A.S.; b) quando per legge si
riservi per un certo numero di esercizi una parte della disponibilità
di bilancio a uno specifico titolo di spesa, non si fa se non procedere
a una programmazione settoriale della spesa pubblica, non vietata da
alcuna norma costituzionale, ma imposta da obiettive necessità di una
visione d'insieme di determinate esigenze pubbliche, che non è
possibile soddisfare nel termine di un solo esercizio finanziario.
L'approvazione legislativa di un piano di spesa pluriennale non
significherebbe, del resto, l'autorizzazione ad erogare senz'altro la
spesa considerata negli esercizi futuri, dovendosi provvedere a ciò
per ogni singolo esercizio finanziario attraverso la legge di bilancio
e lo stanziamento nei singoli capitoli di spesa della somma prevista
nel piano.
5. - Nell'udienza del primo dicembre 1965 le difese delle parti
hanno illustrato le tesi già proposte negli scritti difensivi e
insistito nelle già prese conclusioni.

Considerato in diritto:

1. - Va dichiarata in primo luogo la non fondatezza della questione
di costituzionalità dell'art. 4 della legge, sollevata in riferimento
all'ultimo comma dell'art. 72 della Costituzione, il quale prevede "la
procedura normale di esame e di approvazione diretta" da parte delle
Camere per i disegni di legge "di approvazione di bilanci e di
consuntivi". La tesi della difesa della parte privata che l'art. 4
costituisca una norma di legge approvativa di uno stato di previsione
della spesa è priva affatto di fondamento. In realtà, la norma
impugnata non fa, da un lato, se non stabilire che le somme previste
negli articoli primo e secondo della legge devono essere iscritte nello
stato di previsione della spesa del Ministero dei lavori pubblici, e,
dall'altro, se non autorizzare il Ministro dei lavori pubblici ad
assumere impegni fino alla concorrenza di lire 200 miliardi per i
lavori previsti dall'art. 1, il solo degli altri articoli della legge
che, insieme con quello ora citato, viene all'esame della Corte nel
presente giudizio. E così disponendo, essa, com'è di tutta evidenza,
non approva già un bilancio né una norma di bilancio, ma autorizza il
Governo ad inscrivere nei bilanci futuri determinate somme destinate a
determinate spese, e il Ministro dei lavori pubblici ad assumere
impegni di spese entro limiti definiti e lungo un certo arco di tempo.
Sicché la norma impugnata si pone come un prius di fronte alla legge
di approvazione del bilancio, quale titolo giuridico della futura
spesa, e non ricade perciò tra quelle per le quali il precetto
costituzionale impone la procedura normale di assemblea. La legge di
bilancio nella quale queste spese saranno inscritte, ed essa soltanto,
deve essere approvata con la procedura dell'ultimo comma dell'art. 72.
Non può asserirsi, quindi, che questa seconda questione sia parte o
costituisca un aspetto della prima; o lo si può asserire soltanto nel
significato, ben diverso, che la norma dell'art. 4 offre la riprova
della mancanza di "copertura" della spesa e, pertanto, si pone in
violazione anch'essa del quarto comma dell'art. 81 della Costituzione.
2. - Va respinta anche, preliminarmente, la tesi, svolta
dall'Avvocatura negli scritti difensivi, che il fine della legge
impugnata altro non sia se non di "programmare" le spese che,
istituzionalmente, corre l'obbligo all'A.N.A.S. di erogare per la
costruzione e la manutenzione delle strade; dal che conseguirebbe che
le norme delle quali è denunciata l'incostituzionalità non si
porrebbero in contrasto con l'ultimo comma dell'art. 81, limitate come
sono ad autorizzare l'iscrizione nel bilancio preventivo, secondo una
certa distribuzione nel tempo, di voci che vi dovrebbero figurare
aliunde. Ora, tralasciando di esaminare il punto se, anche così
interpretata, la legge dia luogo a una questione di costituzionalità,
sta di fatto che le spese che essa prevede sono spese straordinarie,
così qualificate negli stati di previsione del Ministero dei lavori
pubblici (legge 26 ottobre 1960, n. 1201, e successive), e straordinari
sono qualificati i contributi versati alla A.N.A.S., negli stati di
previsione dell'entrata o della spesa di questa Azienda allegati ai
ricordati stati di previsione della spesa del Ministero dei lavori
pubblici ("Contributo straordinario per l'attuazione del programma di
sistemazione, miglioramento e adeguamento delle strade statali
rientranti fra gli itinerari internazionali e le arterie di grande
circolazione" - art. 1 legge 13 agosto 1959, n. 904).
3. - Pertanto la questione di costituzionalità, che la Corte deve
esaminare, si può dire sia soltanto quella che sorge dall'asserito
contrasto delle norme contenute nei due articoli della legge 13 agosto
1959, n. 904, con la norma del quarto comma dell'art. 81, che dispone
l'obbligo del legislatore di indicare i mezzi per far fronte a nuove o
maggiori spese.
Si sa che l'interpretazione di questa norma ha dato luogo a
discussioni e contrasti che non si possono dire, non già conclusi, ma
nemmeno sopiti: sostenendosi da molti con vigore che l'obbligo di
indicare i mezzi per far fronte a nuove o maggiori spese riguardi
esclusivamente le leggi che, promulgate dopo l'approvazione del
bilancio preventivo, ne alterino l'equilibrio, e sostenendo altri che,
viceversa, tale obbligo abbia riferimento e debba essere osservato nei
confronti di qualsiasi altra legge che immuti in materia di spese non
già di fronte alla legge di bilancio, o non soltanto di fronte a
questa, ma di fronte alla legislazione preesistente. Nel primo caso si
fa riferimento a un documento contabile quale è anche (seppure non
soltanto), il bilancio annuale; nel secondo caso, viceversa, si tiene
di vista l'insieme della vita finanziaria dello Stato, che, si
sostiene, non può essere artificiosamente spezzata in termini annuali,
ma va, viceversa, considerata nel suo insieme e nella sua continuità
temporale, segnatamente in un tempo, come il presente, nel quale gli
interventi statali sempre più penetranti nella vita economica e
sociale del Paese, i traguardi che, attraverso la rappresentanza
parlamentare, la comunità nazionale assegna a se stessa, impongono
previsioni che vanno oltre il ristretto limite di un anno e rendono
palese la necessità di coordinare i mezzi e le energie disponibili per
un più equilibrato sviluppo settoriale e territoriale dell'intera
collettività.
4. - Non si può dire che la prassi legislativa si sia ormai
affatto consolidata nel senso sostenuto da coloro i quali difendono
quella che ormai usa definire l'interpretazione restrittiva e rigorosa
della norma dell'art. 81, sulla quale verte il presente giudizio. Vero
è che sono assai frequenti i casi nei quali le spese nuove o maggiori
vengono deliberate senza riferimento ai mezzi di copertura, mediante il
rinvio alla iscrizione loro nei successivi stati di previsione della
spesa. E vero è altrettanto che non meno frequenti sono gli altri casi
nei quali, indicati i mezzi di copertura per l'esercizio in corso - il
più delle volte per una parte minima se non addirittura simbolica
delle nuove o maggiori spese -, si tralascia affatto di esaminare e
risolvere il problema dei mezzi che devono fronteggiare la spesa negli
esercizi successivi a quello in corso. Ma non mancano tuttavia casi per
i quali, viceversa, la legge reca l'indicazione dei mezzi per
fronteggiare la nuova o maggiore spesa anche per gli esercizi futuri -
si tratti di spesa continuativa, si tratti di spesa straordinaria
ripartita in un determinato numero di esercizi (confronta, ad esempio,
legge 5 giugno 1954, n. 380; legge 9 agosto 1954, n. 632; legge 20
dicembre 1954, n. 1181). Mette conto di riferire in questa sede la
legge 18 dicembre 1962, n. 1748, la quale modificò parzialmente la
legge impugnata, incrementando inoltre di 15 miliardi la spesa di 200
miliardi già stanziata e si preoccupò di assicurare la "copertura"
della "maggiore" spesa non soltanto per l'esercizio in corso (1962-63),
ma anche per l'esercizio successivo (1963-64), autorizzando la
riduzione del capitolo n. 52 dello stato di previsione dell'A.N.A.S. di
10 miliardi nel primo e di 5 nel secondo dei due esercizi considerati.
Non si può perciò sostenere che la prassi parlamentare sia stata
costante ed univoca; e lo stesso si può dire dei dibattiti, degli
studi e delle relazioni che si sono avute finora in sede parlamentare,
che non sono giunti a conclusioni unanimemente condivise, né hanno
sfociato, sul punto che qui interessa, in provvedimenti legislativi
chiarificatori. Ed è forse da dire che in parte a questa situazione
possono essere attribuite le divergenze dottrinali sull'argomento.
5. - La Corte ritiene che l'interpretazione cosiddetta estensiva
dell'obbligo imposto dall'ultimo comma dell'art. 81 sia quella conforme
alla lettera e allo spirito della Costituzione. Che la limitazione
dell'obbligo della "copertura" al solo esercizio in corso si riduca in
una vanificazione dell'obbligo stesso è di tutta evidenza ed è
dimostrata dalla prassi sopra ricordata e dall'esempio della legge
impugnata, nei confronti della quale il problema fu dibattuto in sede
parlamentare e risolto spostando il termine a quo di efficacia della
norma autorizzativa della spesa dall'esercizio in corso all'esercizio
successivo.
Né vale richiamare contro questa interpretazione le vicende
legislative della norma costituzionale. Il fatto che si prevedesse come
sua sede l'articolo che regola l'iniziativa legislativa (ora art. 71
della Costituzione) e che successivamente, invece, si trovasse
opportuno inserirla nell'articolo che prevede e regola le competenze in
materia di formulazione di bilanci e di consuntivi e di approvazione di
essi, non può comportare una riduzione dell'ambito della sua sfera di
applicazione, che è svincolato dall'"annualità" del bilancio, pur
proclamata nel primo comma di quest'articolo. Vero è che il quarto
comma, che è al centro del presente giudizio, segue immediatamente un
terzo nel quale è disposto che "con la legge di approvazione del
bilancio non si possono statuire nuovi tributi e nuove spese", ma il
legame tra i due commi, che è stato sottolineato in numerose sentenze
di questa Corte, non vuole significare che il quarto comma si ponga
esclusivamente in relazione col bilancio in corso, ma soltanto questo:
che una nuova o maggiore spesa per la quale la legge, che l'autorizza,
non indichi i mezzi per farvi fronte, non può trovare la sua copertura
mediante l'iscrizione negli stati di previsione della spesa, siano
quelli già approvati e in corso di attuazione, siano quelli ancora da
predisporre dal Governo e da approvare dalle Camere. visualizza testo argomento Il significato del
termine adoperato dal quarto comma: "ogni altra legge", non è tale che
possa essere ricondotto, com'è stato sostenuto, ad ogni legge
successiva al bilancio in corso e modificatrice in peius
dell'equilibrio contabile di esso, ma, viceversa, attiene ad ogni altra
legge che non sia la legge di bilancio, senza alcuna connessione
cronologica con questa. visualizza testo argomento Nemmeno vale richiamare in proposito le norme
della legge sulla contabilità di Stato e del relativo regolamento
(art. 27 del R. D. 18 novembre 1923, n. 2440, che considera le spese
straordinarie ripartite in più esercizi, e art. 142 del regolamento
approvato con R. D. 23 maggio 1924, n. 847, che stabilisce i modi di
copertura di codeste spese straordinarie; art. 156 del medesimo
regolamento, che dà la definizione di spese nuove e di spese
maggiori), non soltanto per l'ovvia considerazione che esse dovrebbero,
se necessario, cedere di fronte alla norma gerarchicamente
sopraordinata della Costituzione, e nemmeno per l'argomento testuale,
che pure ha la sua importanza (quale si ricava dal confronto tra l'art.
43 di quella legge e il quarto comma dell'art. 81, dal quale è
scomparsa la frase "dopo l'approvazione del bilancio"), ma soprattutto
per l'argomento, decisivo, che, laddove quelle norme attengono
all'aspetto formale dei bilanci e dei consuntivi, ai modi e forme della
contabilizzazione delle entrate e delle spese, il precetto
costituzionale attiene ai limiti sostanziali che il legislatore
ordinario è tenuto ad osservare nella sua politica di spesa, che deve
essere contrassegnata non già dall'automatico pareggio del bilancio,
ma dal tendenziale conseguimento dell'equilibrio tra le entrate e la
spesa.
6. - A questa interpretazione è stata mossa da più parti la
critica che essa ricondurrebbe a forme arcaiche di gestione della spesa
pubblica e che, assegnando a ciascun ufficio pubblico una fonte di
finanziamento, colpirebbe a morte il fondamentale principio dell'unità
del bilancio, sostituendosi a un unico documento in cui spese ed
entrate si fronteggiano nella loro interezza, per effetto di leggi
susseguentisi l'una con l'altra nel tempo, una fitta serie di minuti
bilanci nei quali a ciascuna spesa sarebbe perpetuamente legata
un'entrata, ponendosi a fronte puntualmente l'una con l'altra.
Ma la critica è senza fondamento, perché muove dall'errato
presupposto che la norma contenuta nel quarto comma dell'art. 81
includa una precisa "appropriazione" di un'entrata ad una spesa,
laddove, invece, l'indicazione dei mezzi che essa richiede per
fronteggiare spese nuove o maggiori, si riduce a determinare e
individuare un incremento dell'entrata che, in una visione globale del
bilancio, nel quale tutte le spese si confrontano con tutte le entrate
(effettive, straordinarie o per movimento di capitali che siano),
assicuri il mantenimento dell'equilibrio complessivo del bilancio
presente e di quelli futuri, senza pretendere di spezzarne l'unità.
Non può essere revocato in dubbio che il precetto costituzionale
non ha inteso punto abrogare l'art. 39 della citata legge contenente
"Norme sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità
generale dello Stato", giusta il quale "è vietata l'assegnazione di
qualsiasi provento per spese ed erogazioni speciali, rimanendo
soppressa ogni destinazione già stabilita da particolari
disposizioni".
7. - Nemmeno si può dire che la Corte abbia con la sua
giurisprudenza risolto in termini la questione che ora le viene
sottoposta. Tuttavia l'interpretazione che in vari casi essa ha dato
del terzo e quarto comma dell'art. 81 è, come del resto è stato
visto dalla dottrina, nel senso che il precetto costituzionale riguardi
anche gli esercizi successivi a quello nel quale ha inizio una spesa
che si protragga nel tempo (cfr. sentenze n. 66 del 16 dicembre 1959;
n. 31 del 6 giugno 1961 e n. 36 del 20 giugno dello stesso anno). Anzi,
in una sentenza del 30 aprile 1959, n. 30, pur toccando incidentalmente
la questione, che non rientrava nell'ambito di quel giudizio, non
nascose il suo pensiero favorevole all'interpretazione del precetto
costituzionale nel senso sopraindicato.
Né vale addurre in contrario, come fa l'Avvocatura dello Stato, la
sentenza n. 33 del 12 maggio 1964, la quale non si propose il problema
se la copertura, prevista dagli artt. 11 e 21 della legge 26 ottobre
1957, n. 1047, fosse conforme alla Costituzione, ma si limitò ad
affermare che, non avendo la legge previsto o autorizzato la spesa per
l'assistenza sanitaria a talune categorie di pensionati, non era
tenuta, per conseguenza, a indicare i mezzi per far fronte a una spesa,
ne nuova, né maggiore, ma inesistente.
8. - Si deve pertanto affermare, meglio precisando l'ora citata
giurisprudenza, che l'obbligo della "copertura" deve essere osservato
dal legislatore ordinario anche nei confronti di spese nuove o maggiori
che la legge preveda siano inserite negli stati di previsione della
spesa di esercizi futuri. È evidente che l'obbligo va osservato con
puntualità rigorosa nei confronti di spese che incidano sopra un
esercizio in corso, per il quale è stato consacrato con l'approvazione
del Parlamento un equilibrio (che non esclude ovviamente l'ipotesi di
un disavanzo), tra entrate e spese, nell'ambito di una visione generale
dello sviluppo economico del Paese e della situazione finanziaria dello
Stato.
È altresì evidente che una puntualità altrettanto rigorosa per
la natura stessa delle cose non è richiesta dalla ratio della norma
per gli esercizi futuri. Rispetto a questi, del resto, la legge di
spesa si pone come autorizzazione al Governo, che la esercita non senza
discrezionalità, nel senso che, nella predisposizione del bilancio, le
spese possono essere ridotte o addirittura non iscritte nei capitoli
degli stati di previsione della spesa, salvi sempre l'approvazione e il
giudizio politico del Parlamento, quante volte l'esigenza
dell'equilibrio finanziario e dello sviluppo economico-sociale
consiglino una diversa impostazione globale del bilancio e la
configurazione di un diverso equilibrio. Si deve pertanto ammettere la
possibilità di ricorrere, nei confronti della copertura di spese
future, oltre che ai mezzi consueti, quali nuovi tributi o
l'inasprimento di tributi esistenti, la riduzione di spese già
autorizzate, l'accertamento formale di nuove entrate, l'emissione di
prestiti e via enumerando, anche alla previsione di maggiori entrate,
tutte le volte che essa si dimostri sufficientemente sicura, non
arbitraria o irrazionale, in un equilibrato rapporto con la spesa che
s'intende effettuare negli esercizi futuri, e non in contraddizione con
le previsioni del medesimo Governo, quali risultano dalla relazione
sulla situazione economica del Paese e dal programma di sviluppo del
Paese: sui quali punti la Corte potrà portare il suo esame nei limiti
della sua competenza.
9. - Niente di tutto questo è dato ritrovare nella legge
impugnata, la quale, senza alcuna indicazione dei mezzi di copertura,
si è limitata ad autorizzare l'iscrizione di una spesa di 200
miliardi, ripartita in dieci rate di 20 miliardi ciascuna, in dieci
esercizi successivi con inizio dall'esercizio 1960-61, ritenendo ciò
sufficiente per sfuggire al precetto dell'art. 81.
È evidente, pertanto, al lume delle sovraesposte considerazioni,
l'illegittimità costituzionale delle norme impugnate.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale delle norme contenute
negli artt. 1 e 4 della legge 13 agosto 1959, n. 904, in riferimento
all'art. 81, quarto comma, della Costituzione.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 gennaio 1966.
GASPARE AMBROSINI - GIUSEPPE CASTELLI
AVOLIO - ANTONINO PAPALDO - NICOLA
JAEGER - GIOVANNI CASSANDRO - BIAGIO
PETROCELLI - ANTONIO MANCA - ALDO
SANDULLI - GIUSEPPE BRANCA - MICHELE
FRAGALI - COSTANTINO MORTATI -
GIUSEPPE CHIARELLI - GIUSEPPE VERZÌ
- GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI -
FRANCESCO PAOLO BONIFACIO.

 
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